Pagulased võivad nende jaoks turvalisse riiki saabuda legaalselt: taotleda viisa, osta lennupilet ning kasutada sõiduks oma passi. Kuid olukorra sunnil liigutakse turvalistesse riikidesse tihtipeale ebaregulaarselt. Paljudel juhtudel ei ole pagulastel võimalik taotleda viisat, sest neil puuduvad vajalikud reisidokumendid või materiaalsed vahendid. Isegi kui pagulasel on võimalus viisa taotlemiseks, ei pruugi ametnikud seda neile alati väljastada. Sagedased on ka juhtumid, kus pagulase kodu on pommitatud või maha põlenud ning dokumendid hävinud, mistõttu on seaduslik reisimine teise riiki praktiliselt võimatu. Seetõttu võib öelda, et seaduslikuks rändeks vajalike dokumentide olemasolu ei sõltu alati pagulasest endast ja nende puudumisel peavad pagulased riigipiire ületama ebaregulaarselt. Eestis ja ka teistes Euroopa Liidu liikmesriikides paigutatakse varjupaigataotlejad tihtipeale kinnipidamiskeskustesse just sellel põhjusel, et nad on riiki sisenenud ebaregulaarselt. Üldiselt põhjendatakse kinnipidamise vajadust sellega, et isiku puhul esineb põgenemisoht.

Ebaregulaarselt piiri ületanud varjupaigataotlejad peetakse reeglina Eesti piiril kinni ja paigutatakse Halduskohtu loal kinnipidamiskeskusesse kinnipidamise aluse äralangemiseni kuni kaheks kuuks. Kui kahe kuu möödudes pole kinnipidamise alused ära langenud, võib PPA taotleda kinnipidamise tähtaja pikendamist kahe kuu kaupa. 52-st kinnipeetud varjupaigataotlejast, keda nõustas 2014. aastal Eesti Inimõiguste Keskus, viibisid 33 kinnipidamiskeskuses kuni 2 kuud ning 19 taotleja puhul kinnipidamist pikendati.

Varjupaigataotlejate kinnipidamise õiguslikud alused

Rahvusvaheline ja Euroopa Liidu õigus

ÜRO Pagulasseisundi konventsiooni artikli 31 kohaselt ei tohi pagulasi (sh varjupaigataotlejaid) karistada ebaseadusliku piiriületuse või riigis viibimise eest, mistõttu ei tohiks varjupaigataotlejate ebaseaduslik riiki sisenemine olla asjaoluks, mida tuleks arvesse võtta kinnipidamiskeskusesse paigutamisel või kinnipidamise tähtaja pikendamisel.1 Sama konventsiooni artikli 26 kohaselt on liikmesriikide territooriumitel seaduslikult viibivatele pagulastele ette nähtud üldine õigus liikumisvabadusele, pagulaste suhtes on lubatud kohaldada vaid vajalikke liikumispiiranguid. Seega ütleb konventsioon, et pagulase, kes on ebaseaduslikult riiki sisenenud, ebaseaduslikult riigis viibinud või kasutanud võltsituid dokumente, karistamine (mis hõlmab ka kinnipidamist) on riigi rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustuste rikkumine, kui iga üksikjuhtumi puhul ei võeta arvesse põgenemise asjaolusid. Antud sätteid kohaldatakse ka varjupaigataotlejate suhtes, kuna pagulasseisundi tunnustamine ainult kinnitab avalikult pagulase seisundit, mitte ei muuda isikut pagulaseks.2 Mittekaristamise printsiip kehtib praktikas ka nende isikute suhtes, kes on lühiajaliselt sõitnud läbi mõnest muust riigist ning ei suutnud sealt leida tagakiusamise eest kaitset.3 Sellel põhimõttel ei ole ajalisi piiranguid ning iga juhtumit tuleb kaaluda sisuliselt.4 Lähtudes eeltoodust saab öelda, et varjupaigataotlejaid ei tohiks karistada nende ebaseadusliku riiki sisenemise, ebaseaduslikult riigis viibimise või võltsitud dokumentide kasutamise pärast.

2013. aastal võeti vastu uus Euroopa Liidu vastuvõtutingimuste direktiiv, millega sätestati rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded ja uued reeglid varjupaigataotlejate kinnipidamiseks. Uus direktiiv määratles täpsed alused, mille põhjal võib liikmesriigis varjupaigataotlejat kinni pidada. Seni sellised ühtsed kinnipidamisalused Euroopa Liidus puudusid ja riikide praktika oli selles osas väga erinev. Näiteks Saksamaal peeti rahvusvahelise kaitse taotlejaid kinni väga harva ning vaid erakorralises olukorras (näiteks kui isik oli varem riigist põgenenud või temaga ei saadud menetluse käigus ühendust), samas kui Maltal peeti automaatselt kinni kõik rahvusvahelise kaitse taotlejad.

Vastuvõtudirektiivi järgi võib varjupaigataotlejat kinni pidada ainult järgmisel kuuel alusel:

1. taotleja isiku või kodakondsuse tuvastamiseks või kontrollimiseks (näiteks juhul, kui ta on riiki sisenenud ilma isikut tõendava dokumendita);
2. rahvusvahelise kaitse taotluse aluseks olevate asjaolude kindlaks määramiseks, mida ei ole võimalik välja selgitada isikut kinni pidamata, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht;
3. otsustamaks menetluse raames taotleja õiguse üle siseneda riigi territooriumile;
4. teise liikmesriiki saatmiseks nn Dublini menetluse raames (s.o kui varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab mõni teine liikmesriik);
5. tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, kui on alust arvata, et isik on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse üksnes eesmärgiga lükata edasi või nurjata tagasisaatmise täideviimine;
6. kui riigi julgeoleku või avaliku korra kaitsmine seda nõuab.

Kõige olulisem muudatus, mis vastuvõtudirektiiv endaga kaasa tõi, on nõue, et enne kinnipidamist peab riik kaaluma teiste järelvalvemeetmete kasutamise tõhusust. Teisisõnu, riik peab põhjendama igal üksikjuhtumil, arvestades varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid ja lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest, miks on vältimatult vajalik just seda isikut kinni pidada ja miks tema puhul ei saaks alternatiive tõhusalt kohaldada (näiteks kindlaks määratud kohas elamine menetluse ajal või PPA-le isikut tõendava reisidokumendi hoiule andmine). Vastuvõtudirektiivi eesmärk oli ühtlustada liikmesriikide kinnipidamispraktikat ning samal ajal vähendada kinnipidamismeetmete kasutamist. Probleemiks on osutunud asjaolu, et vastuvõtudirektiiv ei seleta lahti, mida täpselt tähendab "põgenemisoht" ning kuidas seda tõlgendada, mistõttu on selles osas liikmesriikide praktikas endiselt erinevusi ning ka Eestis peetakse varjupaigataotlejaid tihti kinni just "põgenemisohule" viidates. Põgenemisohtu on PPA sisustanud viidates väljasõidukohtuse ja sissesõidukeelu seadusele (VSS), mille järgi esineb põgenemise oht näiteks siis, kui välismaalane on kinni peetud ebaseadusliku Eesti välispiiri ületamise tõttu ning ta ei ole saanud luba või õigust Eestis viibida.5 Sellise seisukohaga ei ole nõustunud kohus, sõnades, et nimetatud sätet ei saa kohaldada varjupaigataotlejate suhtes: kuigi isik peeti kinni Eesti välispiiri ebaseadusliku ületamise tõttu, on ta läbi varjupaigataotluse esitamise saanud õiguse Eestis viibida ning seetõttu ei ole põgenemise oht tuvastatud.6 Siiski on kasutatud varjupaigataotlejate eesmärki jõuda mõnda teise Euroopa Liidu liikmesriiki kui asjaolu, mis näitab põgenemise ohtu ning kohtus ei ole olnud võimalik seda vaidlustada.7

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) artikkel 5 sätestab ammendava loetelu tsiviilõiguslikest, haldus- ja kriminaalõiguslikest alustest, millal isiku kinnipidamine on lubatud, lisades, et igaühel on õigus isikuvabadusele ja -puutumatusele ning vabaduse võtmine on õigustatud vaid seaduses kindlaksmääratud korras. Riigikohus on täheldanud, et EIÕK on Eesti õiguskorra lahutamatu osa ja seega on selles sisalduvate õiguste ja vabaduste tagamine ka kohtuvõimu kohustus.8 Sellest lähtub, et isikute kinnipidamist tuleb alati läbimõeldult kaaluda ning arvesse võtta kõiki asjakohaseid asjaolusid.

Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et osalisriigid ei tohi isikuid hoida väljasaatmiskeskuses ainult sel põhjusel, et tegu on varjupaigataotlejatega ning juhul kui varjupaigataotlejat hoitakse kinnipidamisasutuses, siis peaksid osalisriigid tagama kiirema menetluse.9 Seega, ükskõik milline vabadusekaotus peab olema kooskõlas EIÕK artikli 5 eesmärgiga, et kaitsta indiviide omavoli eest.10

Ühendkuningriigi lahendis täheldas kohus, et viisanõuete ja vedaja vastutuse koosmõjul on pagulastele muutunud kolmandasse turvalisse riiki reisimine ilma võltsitud dokumentideta peaaegu võimatuks.11 Kohus võttis lahendis seisukoha, et sellistel juhtudel tuleb kohaldada pagulasseisundi konventsiooni artiklist 31 tulenevat karistamatuse sätet, kuna antud sätte selge eesmärk on anda puutumatus tõelistele pagulastele, kes varjupaiga otsimise käigus on põhjendatult sunnitud seadust rikkuma. Kuna ka Eesti on pagulasseisundi konventsiooni liikmesriik, saab Ühendkuningriigi tõlgendust potentsiaalselt kasutada ka Eestis, kuna Eesti kohtuinstantsides ei ole siiani antud küsimust tõstatatud.

ÜRO pagulasagentuur (UNHCR) on välja andnud ka omapoolsed juhised varjupaigataotlejate kinnipidamisele esitatavate nõuete ja tingimuste ning kinnipidamise alternatiivide kohta, mis on muuhulgas suunatud valitsustele ja kohtunikele, kes puutuvad kokku kinnipidamise ja varjupaigaküsimustega. Euroopa Liidu vastuvõtudirektiiv juhindub samadest põhimõtetest, mis on UNHCR-i juhistes välja toodud. Varjupaigataotlejate kinnipidamist tuleks üldjuhul vältida ning kasutada ainult viimase abinõuna, igal konkreetsel üksikjuhtumil tuleb arvesse võtta varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid. Juhised juhivad tähelepanu sellele, et varjupaigataotlejate ebaseaduslik riiki sisenemine või riigis viibimine ei anna riigile automaatset õigust isikut kinni pidada või mingil muul moel tema liikumisvabadust piirata – kinnipidamisel tuleb alati lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. Juhistes on välja toodud, et piinamise või muu tõsise füüsilise, vaimse või seksuaalse vägivalla ohvrid vajavad erilist tähelepanu ja neid ei tohiks üldjuhul kinni pidada. Laste kohta märgitakse, et neid ei tohiks põhimõtteliselt üldse kinni pidada. Eraldi on tähelepanu juhitud kinnipidamistingimustele: need peavad olema humaansed ja inimväärikad. Näiteks peab kinnipeetud varjupaigataotlejatel olema võimalik olla teiste inimestega regulaarselt ühenduses (sh võimaluse korral telefoni või interneti teel) ja kohtuda soovi korral sugulaste, sõprade, samuti usuliste, rahvusvaheliste ja/või valitsusväliste organisatsioonide esindajatega.

Eesti seadusandlus

Varjupaigataotlejate kinnipidamist reguleerib Eestis välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise seadus (VRKS). Lähtudes antud seaduse muutmise seaduseelnõust, on kinnipidamine võimalik väga rangelt vaid sätestatud aluse olemasolul, kui järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada, kinnipidamisel peab hindama selle eesmärki, vajalikkust ja mõõdukust, arvesse tuleb võtta iga üksikjuhtumi hindamisel konkreetse varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid (näiteks haavatavus) ning kinnipidamine peab olema vältimatult vajalik ehk muul viisil ei saaks tagada varjupaigamenetlust. Seega peab kinnipidamine olema viimane meede varjupaigamenetluse tagamiseks. Alternatiividena kinnipidamisele on VRKS-is kasutusel elamine kindlaksmääratud kohas, ilmumine määratud ajavahemike järel PPA-sse registreerimisele, PPA teavitamine elukohast eemal viibimisest kauem kui 3 päeva ning välisriigi reisidokumendi või muu isikut tõendava dokumendi PPA-le hoiule andmine.12 Nimetatud meetmeid võib kohaldada nii üksikult kui koos.

Varjupaigataotlejat võib vältimatu vajaduse korral kinni pidada VRKS-i alusel samadel alustel, mis on sätestatud vastuvõtudirektiivis, kuid lisaks isiku riiki saabumise õiguslike aluste kontrollimiseks võib inimesi kinni pidada ka riigis viibimise õiguslike aluste kontrollimiseks või kui on põhjendatud alus arvata, et isik on esitanud varjupaigataotluse lahkumiskohustuse edasilükkamiseks või väljasaatmise vältimiseks.

Varjupaigataotlejate kinnipidamiskeskusesse paigutamisel on PPA enim viidanud järgmistele põhjendustele: isikusamasuse või kodakondsuse väljaselgitamiseks, riiki saabumise asjaolude kontrollimiseks ja tuvastamiseks; puuduvad kindlad andmed selle kohta, et isik tõepoolest vajab varjupaika; isiku kinnipidamine on vajalik varjupaigataotluse menetlemisel tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamiseks; kuna isik on saabunud Eesti Vabariiki ebaseaduslikult, siis võib esineda ka oht tema põgenemiseks; või ei saa välistada asjaolu, et isik esitas varjupaigataotluse väljasaatmise vältimiseks. Praktikast nähtub, et rahvusvahelise kaitse taotleja intervjuu viiakse läbi kahe kuu jooksul ning kahe kuu lõppedes kujundab PPA omapoolse seisukoha kas kinnipidamise alused on ära langenud või esinevad alused taotlemaks kinnipidamise pikendamist. Antud intervjuu põhjal analüüsib PPA taotleja ütlusi – nende järjepidevust, vastuolulisust, kooskõla päritoluriigi teabega ning esitatud dokumentidega ja lähtudes sellest kujundab arvamuse, kas taotleja ütlused tema päritolu ja varjupaigataotlemise põhjuste kohta on üldiselt usutavad või mitte.

Seega, lähtudes pagulasseisundi konventsioonist ja teistest rahvusvahelistest õigusnormidest ei tohiks pagulasi (sh varjupaigataotlejaid) karistada illegaalse piiriületuse, riigis viibimise või võltsitud dokumentide omamise eest seetõttu, et nad on väljapääsmatus olukorras ning vajavad kaitset ning on seega haavatavad. Võttes antud asjaolusid arvesse, saab järeldada, et ebaregulaarne piiriületus ei tohiks olla määrav pagulase kinnipidamiskeskusesse paigutamisel Eestis.

Varjupaigataotlejate kinnipidamine Eestis

Eesti Inimõiguste Keskus nõustas 2014. aastal 111 varjupaigataotlejat, kellest 29 olid varjupaika taotlenud varasemal aastal. 79 varjupaigataotlejat, keda nõustati, esitasid varjupaigataotluse 2014. aastal ning nendest 52 paigutati kinnipidamiskeskusesse. Nende arvude põhjal saab öelda, et nõustatud varjupaigataotlejatest olid umbes kaks kolmandikku kinnipeetavad.

Halduskohtute praktika

Kohtupraktikast nähtub, et PPA avaldusi varjupaigataotlejate kinnipidamiseks rahuldatakse üsna tihti. Eesti Inimõiguste Keskuse praktikast nähtub, et 54 juhul, mil PPA taotles varjupaigataotleja kinnipidamist, 52 juhul PPA taotlus rahuldati. Väga harva hinnatakse, kui kaua aega võtab menetlustoimingute läbiviimine, mille tarbeks taotleja kinnipidamiskeskusesse paigutatakse. Põgenemisohu olemasolu põhjendatakse näiteks sellega, et isik on Eestisse tulles ületanud piiri ebaseaduslikult ja tal puudub riigis viibimiseks seaduslik alus. Kinnipidamise kestust PPA ja Halduskohtud välismaalase kinnipidamise taotlemisel üldiselt ei analüüsi ning tavaliselt määratakse automaatselt kinnipidamise kestuseks 2 kuud, mis on esialgse kinnipidamise maksimaalne aeg ning mida on hilisemate taotlustega võimalik pikendada 2 kuu kaupa. Siiski on Tartu Halduskohus hakanud esile tooma, et kohtu otsus isiku kinnipidamiseks kaheks kuuks ei kaota PPA kohustust pidevalt hinnata isiku kinnipidamise aluste esinemist ning juhul, kui need ära langevad enne kahe kuu möödumist, tuleb varjupaigataotleja vabastada kinnipidamiskeskusest sõltumata sellest, kas varjupaigamenetlus on lõppenud või mitte. Kahjuks ei ole vastuvõtudirektiivis ega VRKS-is määratud, et kinnipidamise kestust peab samamoodi põhjendama nagu kinnipidamist ennast.

Enamik varjupaigataotlejate kinnipidamiskeskusesse paigutamise otsused tehakse Tartu Halduskohtus kuna kohtualluvus on tihtipeale just neil, lähtudes sellest, et suur osa varjupaigataotlejaid ületab piiri ebaregulaarselt Kagu-Eesti piirialadel. Vähem kinnipidamiskeskusesse paigutamise otsuseid tehakse Tallinna, Jõhvi ja Pärnu Halduskohtute poolt. Juhul kui taotletakse varjupaigataotlejate kinnipidamise pikendamist, siis on kohtualluvus eranditult Tallinna Halduskohtul. Vaid juhul kui Tallinna kohtumaja on hõivatud, on kohtuistungid peetud videosilla vahendusel Pärnus.

Kohtupraktikast13 lähtuvalt peavad varjupaigataotleja kinnipidamiseks olema täidetud järgmised eeldused:

1. VRKS-s sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada;
2. kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega;
3. arvestada tuleb igal üksikjuhtumil varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid;
4. kinnipidamine on vältimatult vajalik.

Kohus on ka leidnud, et arvestada tuleb nii isiku kultuurilist tausta (taotlejate käitumise tõlgendamisel) ja põgenemise asjaolusid. Näiteks Süüria kodusõja puhul on leidnud nii UNHCR kui paljud riigid, et Süüriasse ei tohi varjupaigataotlejaid tagasi saata, mistõttu tuleb Süüria päritolu välismaalaste puhul arvesse võtta, et tõenäoliselt paluvad nad varjupaika ja suure tõenäosusega nad rahvusvahelise kaitse saajaks ka kvalifitseeruvad.14

Varjupaigataotlejad, kes Tartu Halduskohtu loal paigutatakse kinnipidamiskeskusesse, on Eestisse jõudnud ületades piiri ebaregulaarselt ning kohtumenetlustes võetakse seda arvesse. Halduskohus on kinnipidamiskeskusesse paigutamisel mitmeid kordi välja toonud, et "kuna isik on saabunud Eesti Vabariiki ebaseaduslikult, siis võib esineda oht ka tema põgenemiseks ja välistada ei saa ka seda, et varjupaigataotlus on esitatud riigist väljasaatmise vältimiseks".15 Kui kinnipidamiskeskusesse paigutamist on taotletud isiku kodakondsuse ja isikusamasuse kontrollimiseks, rahuldab praktikast lähtudes Halduskohus selle taotluse juhul, kui isikul ei ole kaasas ühtegi isikut tõendavat dokumenti. Kohtu hinnangul ei ole PPA-l sel juhul võimalik kõiki varjupaigamenetluses tähtsust omavaid asjaolusid välja selgitada16 ning ei saa ette heita, et PPA-l ei ole võimalik 2 päeva jooksul isikusamasust ja isiku kodakondsust kindlaks teha.17 Tähtsust omavate asjaoludena on kohus välja toonud ametlikud andmed isikusamasuse, kodakondsuse ja Eestisse saabumise eesmärgi kohta ning seda, kas isik on varasemalt varjupaika taotlenud. Seega on kohtupraktikast nähtav, et isikute kinnipidamiskeskusesse paigutamisel on suur kaal nende riiki sisenemise viisil ning isikut tõendavate dokumentide olemasolul. Halduskohus on lisaks märkinud, et oluline on hinnata, kas esinevad raskused järelevalvemeetmete tõhusal kohaldamisel, kas alused kinnipidamiseks esinevad ning kas kinnipidamine on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Kahjuks aga ei ilmne kohtu seisukohast otseselt proportsionaalsuse ja järelevalvemeetmete hindamist.

2014. aasta esimesel poolel väljendas Tartu Halduskohus, et varjupaigataotlejate huvid on kinnipidamiskeskuses paremini kaitstud kui väljaspool seda:

Kinnipidamiskohas saab kinnipeetav kolm korda päevas süüa, talle võimaldatakse igakülgne arstiabi, tal on võimalik kohtuda oma esindajatega ning viibida soojades ruumides. Mujal viibides peab isik ise oma heaolu eest hoolitsema. Kuna isikul võib tekkida raskusi samasuguste elamistingimuste leidmisel väljaspool kinnipidamisasutust, võib isik sattuda suuremasse stressi ja häiruda võib tema psüühika, ta võib sattuda seaduserikkujate ohvriks. Samuti märgib kohus, et kinnipidamiskeskuses viibivad isiku kaasmaalased ja ta saab seal nendega suhelda.18

2014. aasta viimasel kuul muutus kohtu varasem seisukoht ning kohus tõi välja, et:

Varjupaigamenetluses ei ole võimalik isikult võtta vabadust tema kaitsmise eesmärgil argumendiga, et ta on kergesti mõjutatav või, et vastasel juhul võib tal tekkida oht langeda inimkaubanduse ohvriks. Niisuguste argumentide kasutamine täiskasvanud teovõimalise isiku suhtes on õigusriigis täiesti kohatu.19

Eeltoodust lähtudes saab väita, et varjupaigataotlejate kinnipidamise põhjendamine on aasta vältel tunduvalt paranenud.

Ringkonnakohtute praktika

Varjupaigataotlejal on õigus kinnipidamise või kinnipidamise pikendamise määruse peale esitada määruskaebus Ringkonnakohtule juhul, kui Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse normi, ebaõigesti hinnanud tõendeid või oluliselt rikkunud kohtumenetluse normi. Kui määruskaebus vastab nõuetele siis võtab Ringkonnakohus selle menetlusse ning siis kas rahuldab kaebuse täielikult, osaliselt või jätab rahuldamata. Ringkonnakohtu seisukohti võtavad Halduskohtud oma määruste tegemisel arvesse ning menetluse osapooled tuginevad neile vaidluses. Seetõttu on oluline välja tuua ka Ringkonnakohtu praktika.

Tartu Ringkonnakohus on kinnitanud, et kui varjupaigataotlejal puudub isikut tõendav dokument või muud dokumendid, mistõttu ei saa väita, et isik on see, kes ta väidab end olevat, siis esinevad alused, mille kohaselt võib varjupaigataotlejat vältimatu vajaduse korral kinni pidada isiku tuvastamiseks või isikusamasuse kontrollimiseks ning isiku kodakondsuse kontrollimiseks või väljaselgitamiseks.20 Samuti on Tartu Ringkonnakohus leidnud, et vältimatu vajaduse korral on õigustatud ka kinnipidamine tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamiseks, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht ning kui on põhjendatud alus arvata, et isik on esitanud varjupaigataotluse lahkumiskohustuse edasilükkamiseks või väljasaatmise vältimiseks. Märkimisväärne on, et Tartu Ringkonnakohus on võtnud ka seisukoha, et alust järeldada, et isiku vabaduses viibides ei ole välistatud isiku põgenemine, annavad ka näiteks isiku sõnad, mille kohaselt oli tema eesmärgiks jõuda ükskõik millisesse Euroopa riiki, kus austatakse inimõigusi. Samuti on Tartu Ringkonnakohus välja toonud, et kui isik on läbinud mitmeid riike Eestisse jõudmiseks (näiteks Venemaa) ning kui isikul esineks reaalne ja tungiv kaitsevajadus, oleks varjupaigataotlus esitatud juba eelnevas riigis. Tartu Ringkonnakohus on hinnanud, et majutuskeskusesse paigutamine ei teeniks sellisel juhul niivõrd efektiivselt PPA poolt taotletavat eesmärki, sest leebem meede võib takistada isiku korrektset tuvastamist ja varjupaigataotluse nõuetekohast läbivaatamist.

Tartu Ringkonnakohus on selgitanud, et vältimatu vajaduse hindamisel tuleb arvesse võtta kõigepealt seda, kas kinnipidamise asemel oleks võimalik taotletav eesmärk saavutada kinnipidamise alternatiivide näol. Juhul kui alternatiivid kinnipidamisele (näiteks elamine kindlaksmääratud kohas) ei viiks piisava tõenäosusega soovitud tulemuseni, võib isiku paigutada kinnipidamiskeskusesse. Samuti märkis kohus, et haldustoiminguks loa taotleja peab määrama ise kindlaks kinnipidamise konkreetse kestuse ja seda vastavalt põhjendama, mitte taotlema kinnipidamist standardselt kuni kaheks kuuks. Siiani on praktikas alati kinnipidamist taotletud standardselt kaheks kuuks, mis määruse tulemust praktikas ei mõjuta, kuna kohus eeldab, et PPA vabastab varjupaigataotleja enne kahte kuud omal algatusel kui vastavad alused ära langevad. Ringkonnakohus tõi lisaks välja, et isiku üldine seisund ja tõendatud perekondlikud sidemed on asjaolud, mida PPA peab taotlust esitades ja halduskohus isiku kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks luba andes muude asjaolude seas arvesse võtma, sedavõrd kui neid asjaolusid on halduskohtu puhul loa andmise kiirmenetluses võimalik tuvastada ja hinnata. Ringkonnakohtu hinnangul on ebaseaduslik riiki sisenemine ning isikut tõendavate dokumentide puudumine (koosmõjus konkreetsete asjaoludega) piisavaks aluseks varjupaigataotleja kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks.21

Eeltoodust saab järeldada, et kinnipidamiskeskusesse paigutamisel on olulisteks asjaoludeks isikut tõendavate dokumentide puudumine; ebaregulaarne piiriületamise viis (mis võib viidata, et soov ei olnud tulla Eestisse); soov taotleda varjupaika ükskõik millises Euroopa riigis, mitte konkreetselt Eestis; varjupaiga mittetaotlemine eelnevalt läbitud riikides ning vajadus selgitada välja menetlusel tähtsust omavaid asjaolusid.

Tingimused kinnipidamiskeksuses

Kinnipidamiskeskus asub Harku vallas Harku vangla juures. Korraga on võimalik kinni pidada kuni 80 isikut. Kinnipidamiskeskuses on loodud eraldi korpused meestele (2. korrus) ja naistele (1. korrus), naiste korpuses asuvad ka perede majutamise toad. Kinnipidamiskeskuses viibivate varjupaigataotlejate õigused võrreldes majutuskeskuses viibivate varjupaigataotlejatega on tugevalt piiratud: piiratud on liikumisvabadus; nad ei saa võtta kontakti lähedastega, sest saadaval on ainult kallis lauatelefon ning ligipääs internetile puudub; nad ei saa vabatahtlikult naasta päritoluriiki pärast negatiivset varjupaiga otsust jpm.

2013. aastal viis õiguskantsler kinnipidamiskeskusesse läbi kaks kontrollkäiku (märtsis ja novembris), mille eesmärkideks oli välja selgitada sealsed elamistingimused ja kuidas on kaitstud keskuses viibivate isikute põhiõigused. Kontrollkäikude tulemusena tuvastati probleeme muuhulgas käeraudade kasutamisel, saatjata alaealiste kinnipidamisega, tõlke kättesaadavusega ning toidunormide arvestamisel.

• Käeraudasid kasutatakse kinnipidamiskeskuses juhataja loaga. Samas õiguskantsleri nõunike märkuste kohaselt antakse luba käeraudu kasutada ka pelgalt abstraktse põgenemisohu alusel ilma, et oleks arvesse võetud iga üksikjuhtumi iseloomustavaid asjaolusid.
• Kinnipidamiskeskuses on kinni peetud saatjata alaealisi, kuigi see on vastuolus ÜRO lapse õiguste konventsiooniga. 2014. aastal saatjata alaealisi kinnipidamiskeskuses kinni ei peetud.
• Kinnipeetavate ajasisustusvõimalused olid liiga piiratud.
• Tervisehoiuteenuste kasutamisel ei pakutud kinnipeetavatele piisavat tõlketeenuse võimalust. Näiteks psühholoogilise nõustamise teenust on kinnipeetavatel võimalik saada vaid inglise, vene ja eesti keeles. Seega kinnipeetavad, kes neid keeli ei valda, nõustamist ei saa. Arvestades, et kinnipidamiskeskuses viibivad isikud on iseäranis haavatavas olukorras, soovitas Õiguskantsler psühholoogilise nõustamise teenust kinnipeetavatele pakkuda vajadusel tõlgi abil.
• Kinnipeetavatele pakuti liiga vähe süüa: õhtu- ja hommikusöögi vaheline aeg oli liiga pikk ning toidunorm oli arvestatud valesti keskuses viibivate 15-50 aastaste meeste puhul. Viimase puuduse kõrvaldamiseks pöördusid viis kinnipeetavat Tallinna Halduskohtusse, kus nende kaebus kinnipidamiskeskuse toiduportsjonite suuruse kohta rahuldati.
• Kinnipidamiskeskuses kinnipeetud elukaaslaseid hoiti eraldi: naisterahvast allkorrusel ja meesterahvast teisel korrusel koos teiste kinnipeetavatega. Naisterahval ei olnud võimalik suhelda teiste keskuses viibivate isikutega, ennekõike oma elukaaslasega. Õiguskantsler oli seisukohal, et püsisuhtes olevad mees ja naine tuleb lugeda perekonnaliikmeteks ning neil tuleb võimalusel lasta kinnipidamiskeskuses koos elada.

Varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületuse tõttu

2014. aastal tõusis päevakorda varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse (illegaalse) piiriületamise eest.

Karistusseadustiku § 258 sätestab tagajärjed Eesti Vabariigi riigipiiri kontrolljoone ebaseaduslikku ületamise eest, kui need on toime pandud politseiametniku peatumismärguande või käsu eiramisega, grupi poolt, transpordivahendiga selles mitte ettenähtud kohas või kui süüdlasele on sama teo eest kohaldatud väärteokaristus. Kuna varjupaigataotlejad ületavad piiri üldjuhul 2-4 kaupa, siis käsitletakse seda ebaseadusliku piiriületamisena grupi poolt. Kriminaalmenetluse seadustiku § 219 reguleerib isiku kahtlustatavana kinnipidamise asendamist. Kohati lõpetatakse kriminaalmenetlus juba piiril kinnipidamise asendamisega maksega riigituludesse. Summad, mida varjupaigataotlejad on pidanud maksma, varieeruvad ning PPA ei ole kordagi põhjendanud summa suurust, mis annab aluse järeldada, et tegemist on ebavõrdse kohtlemisega.

Nimetatud seadusesätted ei sisalda endas erandeid, mistõttu on PPA ja ka Tartu Maakohus pidevalt kohaldanud varjupaigataotlejatele karistusi ebaregulaarse piiriületuse eest. Pagulasseisundi konventsiooni kohaselt ei tohi pagulast karistada riiki loata sisenemise või seal viibimise eest, kui ta teatab endast ametiasutusele viivitamata ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist. ÜRO pagulasagentuuri (UNHCR) hinnangul on varjupaigataotlejate ja pagulaste kinnipidamine, millele lisandub varjupaigataotlejatelt ja pagulastelt kinnipidamisega seotud kulude sissenõudmine, käsitletav karistusena riiki loata sisenemise või seal viibimise eest konventsiooni artikli 31 tähenduses. Seega tuleb terminit "karistus" tõlgendada pigem laialt ning see hõlmab nii süüdistuse esitamist, trahvimist kui vangistamist, kuid ei piirdu nendega. Varjupaigataotlejate (pagulaste) karistamisena on käsitletav ka nende suhtes karistusseadustiku § 258 ja kriminaalmenetluse seadustiku § 219 kohaldamine, kuna nende tegevusele on antud karistusõiguslik iseloom.

Eeltoodud sätete kohaldamise praktika vastuolu objektiivse õigusega annavad aluse nende sätete põhiseadusele mittevastavaks tunnistamiseks ulatuses, millega ei tagata pagulastele võimalust siseneda Eesti territooriumile elu või vabaduse ohus oleku korral ilma sellele järgneva kriminaalkaristuseta või muu sanktsioonita. 2014. aastal kujunes kohtupraktika, et nimetatud seadusesätete rakendamisel ei arvestata pagulasseisundi konventsioonis sisalduvate põhimõtete ega pagulaste õigustega. Taoline olukord on lubamatu. Lisaks sellele puudub regulatsioon selliselt tekitatud kahju hüvitamise korra osas ja varjupaigataotlejatel ei ole ühtegi seaduslikku võimalust vaidlustada nende suhtes piiril tehtud akte seoses karistuse asendamisega maksena riigituludesse ning seeläbi nende teole antud karistusõiguslikku hinnangut edasi kaevata.

Seega võib öelda, et kohtueelses kriminaalmenetluses kahju hüvitamise regulatsiooni puudumine ning karistusseadustiku § 258 ja kriminaalmenetluse seadustiku § 219 kohaldamine olukorras, kus need ei arvesta pagulastele tagatud rahvusvaheliste garantiidega, on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega ning pagulasseisundi konventsiooniga.

Vajalikud muudatused

1. ​Lõpetada varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületamise eest. Kontrollida karistusseadustiku § 258 ning kriminaalmenetluse seadustiku § 219 vastavust Eesti Vabariigi põhiseadusele ning pagulasseisundi konventsioonile.
2. Vältida piinamisohvrite paigutamist kinnipidamiskeskusesse. Juhul kui piinamise ohvriks olemine ilmneb kinnipidamiskeskuses, vabastada isik koheselt kinnipidamiskeskusest ja toimetada ta varjupaigataotlejate majutuskeskusesse.
3. Vältida Süüria kodanike kinnipidamist ja nende kinnipidamise pikendamist.
4. Tagada kõikidele kinnipidamiskeskuses viibivatele varjupaigataotlejatele ligipääs psühholoogilisele nõustamisele. Vajadusel kasutada tõlgi abi.
5. Võimaldada kinnipidamiskeskuses kinnipeetavatele elukaaslastele koos aega veeta ühiselt puhkeruumis või õuealal või tagada võimalus elada koos peretoas.
6. Tagada kinnipidamiskeskuses viibivatele varjupaigataotlejatele ligipääs internetile, et nad saaksid aidata kaasa varjupaigamenetlusele.

• 1. Pagulasseisundi konventsiooni artikli 31 punkti 1 sätestab: "Kui pagulane on saabunud riiki otse territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud ohus artiklis 1 käsitletud põhjustel, ei kohalda osalisriik karistust ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise eest, kui pagulane viivitamata teatab endast ametiasutustele ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist."
• 2. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers, 26 February 1999, lk 1, lk 3.
• 3. UN Ad Hoc Committee on Refugees and Stateless Persons, Report of the Ad Hoc Committee on Refugees and Stateless Persons, Second Session, Geneva, 14 August to 25 August 1950, 25 August 1950, E/AC.32/8;E/1850.
• 4. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), UNHCR's Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers, 26 February 1999, lk 1, lk 4.
• 5. VSS § 6⁸ p 8.
• 6. Tartu Halduskohtu Tartu kohtumaja 4.12.2014 määrus haldusasjas nr 3-14-53012.
• 7. Tallinna Halduskohtu Pärnu kohtumaja 25.11.2014 määrus haldusasjas nr 3-14-52208: "Kohtu hinnangul on käesoleval juhul varjupaigataotleja kinnipidamine proportsionaalne ja vajalik, kuna tema kinnipidamiskeskusest vabastamine raskendaks oluliselt varjupaigamenetluse lõpuleviimist. Isiku eesmärgiks on jõuda mujale Euroopa Liitu (tl 12 pöördel). Isiku sooviks oli vähemalt algselt jõuda Rootsi. /…/ Isikul puuduvad sidemed Eestiga, mistõttu ei ole võimalik kindlaks määrata kindlat elu(viibimis) kohta. Dokumentide puudumise tõttu ei ole kohaldatav ka Politsei- ja Piirivalveametile välisriigi reisidokumendi või muu isikut tõendava dokumendi hoiule andmine. Samas esineb oht, et isikul puudub huvi jätkuva kriminaalmenetluse tõttu viibida Eestis. Ööpäevaringset valvet varjupaigataotlejatele majutuskeskuses ei ole. Arvestades eeltoodut puudub kohtul veendumus, et isiku suhtes oleks võimalik kohaldada VRKS §-s 29 sätestatud muid järelevalvemeetmeid."
• 8. Riigikohtu 6. jaanuari 2004 otsus kriminaalasjas nr 3-1-3-13-03, lk 31.
• 9. EKo 30.11.2009 , C-357/09, Said Shamilovich Kadzoev (Huchbarov), p 44; direktiiv 2005/85 art 18.
• 10. Euroopa Inimõiguste kohtu 22.09.2009 lahend nr 30471/08 Abdolkhani ja Karimnia vs Türgi, lk 129 ja 130.
• 11. R v. Uxbridge Magistrates Court and Another, Ex parte Adimi, United Kingdom High Court (England and Wales), 29.07.1999.
• 12. VRKS § 29 lg 1.
• 13. Tallinna Halduskohtu 24.10.2013 haldusasi nr 3-13-2245 ning 21.11.2013 haldusasjad nr 3-13-70068, nr 3-13-70069, nr 3-13-70070 ja nr 3-13-70071.
• 14. International Protection Considerations with regard to peole fleeing the Syrian Arab Republic, Update III, lk 13-14.
• 15. Tartu Halduskohtu 09.01.2014 haldusasjad nr 3-14-29, nr 3-14-28, nr 3-14-27; teises sõnastuses ka Tartu Halduskohtu 18.12.2013 haldusasjades nr 3-13-2468, 3-13-2470.
• 16. Tartu Halduskohtu 15.10.2013 haldusasi nr 3-13-2164, 09.01.2014 haldusasi nr 3-14-27.
• 17. Tartu Halduskohtu 04.12.2014 haldusasi nr 3-14-53012, 04.12.2014 haldusasi nr 3-14-53013.
• 18. Tartu Halduskohus 09.03.2014 a. haldusasjad nr 3-14-262 ja 3-14-261; 10.03.2014 a. haldusasjad nr 3-14-272 ja 3-14-271.
• 19. Tartu Halduskohtu 04.12.2014 a. haldusasi nr 3-14-53012, 04.12.2014 a. haldusasi nr 3-14-53013.
• 20. Tartu Ringkonnakohtu 29.11.2013 määrus nr 3-13-2162, Tartu Ringkonnakohtu 03.12.2013 määrus nr 3-13-2163.
• 21. Tartu Ringkonnakohtu 18.03.2014 haldusasi nr 3-13-2470.