Varjupaigamenetlus

Anni Säär ja Julia Kozik

Varjupaigamenetlus põhineb välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise seadusel (edaspidi VRKS) ja haldusmenetluse seadusel (edaspidi HMS) ning menetluse läbiviimisega tegeleb Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) välismaalastetalituse migratsioonibüroo teabehaldus- ja menetlusosakond.

Varjupaigamenetluse tüübid võib tinglikult jagada kolmeks:

  1. piiripealne menetlus otsustamaks, kas varjupaigataotlejal lastakse Eestisse siseneda;
  2. Dublini menetlus, kui Eesti ei ole vastutav liikmesriik;
  3. tavamenetlus ehk sisuline menetlus, millega tuvastatakse, kas taotleja kvalifitseerub rahvusvahelise kaitse saajaks.

Kõik menetlusetüübid algavad samamoodi: välismaalane, kes soovib saada Eestis varjupaika, peab esitama varjupaigataotluse, mida saab teha nii PPA teeninduspunktides kui ka piiripunktides. Seejärel leiavad aset esmased toimingud ning hiljem, olenevalt menetluse tüübist, vajaliku informatsiooni kogumine nii taotlejalt kui ka teistest allikatest, et teha taotluse suhtes otsus.

Varjupaigataotluse esitamine

Varjupaigamenetlus algab varjupaigataotluse esitamisega PPA-le, mida tuleb teha viivitamatult pärast Eestisse saabumist. Seda saab teha piiripunktis või pöördudes ükskõik millisesse PPA teeninduspunkti. Seadus ei sätesta konkreetset ajalimiiti, mida võib pidada viivitamatuks esitamiseks ning see oleneb individuaalsest juhtumist. Näiteks on PPA praktikas pidanud varjupaigataotluse esitamist 10 päeva pärast Eestisse sisenemist üheks kahtlust äratavaks asjaoluks seoses sellega, kas välismaalane tuli Eestisse rahvusvahelise kaitse saamise eesmärgil või esitas taotluse pelgalt selleks, et teda riigiks välja ei saadetaks.1 Samas ühtegi konkreetset sanktsiooni varjupaigataotluse hilisemale esitamisele ei järgne.

Varjupaigataotlust saab esitada nii siseriigis kui ka piiril. Kui välismaalasel ei ole kehtivat Eesti viisat või elamisluba, tal puuduvad reisidokumendid või kui ta tabatakse ebaregulaarselt Eesti piiri ületamas, siis on võimalik varjupaigataotlus esitada ükskõik millises Eesti piiripunktis. Varjupaigataotlust on võimalik piiril esitada ka siis, kui välismaalasel on olemas kehtiv Schengeni viisa. Kui välismaalane viibib juba Eesti territooriumil, võib taotluse esitada ka ükskõik millises PPA büroos.2

Varjupaigataotluse vormid on kakskeelsed: eesti- ja inglisekeelne, eesti- ja venekeelne ning eesti- ja prantsusekeelne. Vastavalt seadusele on välismaalasel õigus tõlgi abile taotluse täitmisel. Praktikas esitatakse esialgne soov varjupaika paluda suuliselt, millele järgnevalt kutsutakse tõlk ning täidetakse vormikohane varjupaigataotlus. Kui menetlustoiming on keeles, mida taotleja valdab piisavalt hästi, et ennast arusaadavaks teha, siis ei pea tõlki kaasama. Välismaalane võib kaasata tõlgi ka oma kulul ja valikul, juhul kui ta seda soovib ning kui kõik tingimused on tagatud (sealhulgas objektiivsus). Siiani ei ole Eesti Inimõiguste Keskus oma praktikas3 saanud varjupaigataotlejatelt kaebusi, et varjupaigataotluse täitmisel ei olnud tagatud tõlgi kättesaadavus või taotlus oli arusaamatu. Rohkem on välja toodud asjaolu, et vormikohase varjupaigataotluse täitmisel oldi väsinud ja segaduses ning seetõttu jäi osa informatsiooni taotlusse märkimata.

Välismaalane peab taotluse esitama isiklikult. Kui tegemist on alaealisega, siis tema eest esitab taotluse tema vanem või eestkostja. Kui selleks tekib vajadus, siis saatjata alaealise menetlustoimingute juurde kaasatakse vajalike erialateadmistega isik. Samas võib alaealine menetlustoimingud sooritada ka iseseisvalt kui ta saab täisealiseks enne PPA otsuse jõustumist varjupaigataotluse suhtes.

Taotluses peab välismaalane eelkõige kirjeldama, mis asjaolude tõttu on tal vaja rahvusvahelist kaitset. Lisaks on taotluses vaja esitada andmeid rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste, sotsiaalsesse gruppi kuulumise kohta, mis annavad aluse rahvusvahelise kaitse saamiseks. Kui taotleja soovib hiljem perekonna taasühinemise õigust kasutada, on tal vaja varjupaigataotluses ära märkida andmed oma perekonnaliikmete kohta. Selle õiguse rakendamiseks on hiljem vaja muretseda ka perekonnasidemeid tõendavad dokumendid (näiteks abielutunnistus).

Koos varjupaigataotluse esitamisega tuleb taotlejal PPA-le esitada kõik tema valduses olevad dokumendid, eelkõige need, mis kinnitaksid või aitaksid tuvastada tema isikut (näiteks pass) ja riigis viibimise aluseid (näiteks viisa või elamisluba). Lisaks tuleb isikul üle anda kõik tema käes olevad dokumendid ja tõendid, mis näitaksid tema reisiteekonda Eestisse või mis aitaksid tõendada tema varjupaiga taotlemisega seonduvaid asjaolusid ning põhjuseid.

Umbes 60% varjupaigataotlejatest ületavad piiri ebaregulaarselt ning neil ei ole kaasas ühtegi isikut tõendavat dokumenti või muid varjupaigamenetluse tarbeks kasulikke tõendeid.4 Dokumentide puudumine annab PPA-le aluse taotleda Halduskohtult luba varjupaigataotleja kinnipidamiseks isiku tuvastamiseks ning kodakondsuse kontrollimiseks. Enamasti sellised taotlused kohtu poolt ka rahuldatakse ning inimene paigutatakse kinnipidamiskeskusesse (loe kinnipidamise kohta lähemalt). Samas, ebaregulaarne piiriületus ja dokumentide mitteomamine rahvusvahelise kaitse otsingutel ei tohiks olla inimese karistamise aluseks, kuna inimesed, kes vajavad kaitset, ei pruugi omada kontrolli selle üle, kuidas ja mis asjadega nad oma koduriigist lahkuvad.

Muud esialgsed toimingud

Pärast varjupaigataotluse esitamist peab PPA selle viivitamatult ametlikult vastu võtma. Lisaks võetakse hoiule taotleja asjad ja dokumendid ning need vaadatakse üle. Seejärel tehakse kindlaks taotleja isik, juhul kui see on võimalik. Tihti pole inimestel aga vajalikke dokumente kaasas, need on teekonnal hävitanud või jäänud kõrvaliste isikute kätte – sellisel juhul on isiku tuvastamine raskendatud. Samuti viiakse isikuga läbi lühike intervjuu, kus võetakse tema selgitused Eestisse (või piirile) saabumise kohta ning palutakse seletada varjupaigataotlemise põhjuseid, ning võetakse tema sõrmejäljed Eurodac andmebaasi jaoks. Tavaliselt peetakse taotleja kinni kuni 48 tunniks nende toimingute tegemiseks. Üldiselt, kui taotleja peetakse kinni piiri ületades, toimuvad varjupaigataotluse esitamine ja järgnevad toimingud kõik 48 tunni jooksul sealsamas piiripunktis.

Pärast 48 tundi tohib välismaalast kinni pidada vaid Halduskohtu otsusel. See võetakse ette, kui PPA arvab, et ilmnevad asjaolud, mis annavad alust varjupaigataotleja kinnipidamiseks. Kui vastavaid asjaolusid ei ilmne, siis järgnevate menetlustoimingute ajaks võib varjupaigataotleja viibida kas varjupaigataotlejate majutuskeskuses Vao külas või väljaspool majutuskeskust PPA loal, juhul kui taotlejal on piisavalt ressursse enda majutamiseks ja ülalpidamiseks või seda saab tagada mõni Eestis seaduslikult elav isik. Juhul kui taotlejal lubatakse menetluse ajal elada mujal kui majutuskeskuses, peab ta täitma vastavaid järelvalvemeetmeid (näiteks regulaarne ilmumine PPA-sse).

2014. aastal kinnistus praktika, et ebaregulaarse piiriületuse eest hakkas PPA kas tegema kahtlustatavana kinnipidamise asendamise ja riigituludesse makse vastuvõtmise akte või algatati kriminaalmenetlused, mis lõppesid maakohtus kokkuleppemenetluse raames süüdi mõistmisega ning 4-kuulise vanglakaristusega, mida aga ei pöörata täitmisele, kui süüdistatav katab menetluskulud ning ei pane 3-aastase katseaja jooksul toime uut tahtlikku kuritegu.5 Selline praktika on vastuolus ÜRO Pagulasseisundi konventsiooni artikli 31 lõikega 1, mille kohaselt ei tohi pagulasi karistada riiki loata sisenemise või seal viibimise eest, kui pagulane teatab endast ametiasutusele viivitamata ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist (loe sellest pikemalt kinnipidamist puudutavast peatükist).

Piiripealne menetlus ehk riiki sisenemise keeldumise otsus

Politsei- ja Piirivalveametil on õigus varjupaigataotlejat Eestisse mitte lubada ja saata piirilt tagasi kui tema varjupaigataotluse läbivaatamisel tuvastatakse, et taotlejal on kehtiv varjupaigaseisund või muu kaitse teisest riigist, taotleja päritoluriik on turvaline (taotlejat ei ähvarda tema päritolumaal tõsine oht),6 taotleja varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab muu riik (vastavalt Dublini regulatsioonile) või taotleja saabus Eestisse riigi kaudu, kus tal oleks olnud võimalik taotleda pagulasseisundit.7 Kui need asjaolud ei ilmne, tuleb varjupaigataotleja lubada riiki ning jätkub sisuline menetlus.

Eesti kohtud ja PPA arvestavad Venemaad varjupaigataotlejate suhtes kui turvalist kolmandat riiki. Juhul kui välismaalane ületab Eestisse jõudmiseks Eesti-Venemaa piiri, tõstatatakse tihti menetluse käigus küsimus, miks taotleja Venemaal varjupaika ei palunud. See tekitab välismaalastes kartuse, et nad saadetakse Venemaale tagasi, ning on alust arvata, et selle tõttu on paljud taotlejad enne Eestisse tulekut oma dokumendid hävitanud. Lisaks on taotlejate nõustamisel esile tulnud teave, mille kohaselt smugeldajad levitavad välismaalastele informatsiooni, et kehtiva Venemaa viisaga saadetakse ebaregulaarselt piiri ületanud isikud tagasi Venemaale ning seetõttu võtavad smugeldajad pagulastelt isikut tõendavad dokumendid kas ise ära või soovitavad neil need hävitada.

Riiki sisenemise keeldumise otsuse peab PPA tegema 48 tunni jooksul, mille raames tuleb teostada kõik vajalikud esmased toimingud. Selle aja sees on välismaalasel õigus tõlgi kohaolekule, kuid praktika näitab, et tõlgi piiripunkti kohaletoomine võtab aega ning selle tõttu ei ole võimalik koheselt kõikide toimingute jaoks tõlki kaasata. See raskendab taotlejate olukorda, sest ilma tõlgita ei ole neid võimalik kõigest vajalikust viivitamatult teavitada ning samuti on raske taotlejate käest saada koheselt arusaadavat informatsiooni. Samuti oleks vajalik varjupaigataotlejatele anda sõltumatut õigusabi juba piiripunktis, et tagada, et nende õigused on kaitstud.

Riiki sisenemise keeldumise otsuse peale on varjupaigataotlejal võimalik esitada Halduskohtusse kaebus, kuid selleks on isikul kõigepealt vaja ühendust võtta õigusalaselt pädeva isikuga (näiteks advokaadiga), kes saaks teda volikirja alusel esindada ning tema nimel kaebus esitada. See aga eeldab, et taotleja teab, et tal on õigus sellise otsuse peale kaebus esitada ning kelle poole tal oleks võimalik sellise murega pöörduda. Ajalises mõttes (menetlus kestab 48 tundi) ning korralduslikult on seda samuti peaaegu võimatu teostada, kuna selleks ajaks on välismaalane arvatavasti saadetud juba riigist välja, kuna kaebuse esitamine ei peata tema piirilt tagasi saatmist.8 Seevastu uue menetlusdirektiivi ülevõtmisega Eesti seadusandlusesse (hiljemalt juuliks 2015) tuleb sellises olukorras lubada välismaalasel liikmesriiki jääda, et ta saaks esitada kaebuse ning kasutada oma õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.

Eesti ei ole andnud ühelegi sõltumatule organisatsioonile luba monitoorida olukorda piiril, mistõttu ei ole teada kas piiripunktides toimuv vastab siseriiklikule ja rahvusvahelisele õigusele. Eesti Inimõiguste Keskusele ning UNHCR-i Põhja-Euroopa esindusele on tulnud teade ühest süürlasest, kes saadeti piirilt tagasi Venemaale, sest tal oli kehtiv Venemaa viisa. Kuigi isikul on seaduse järgi õigus esitada kaebus piiril tehtud otsuse peale, kaotasid temaga ühenduses olnud organisatsioonid temaga kontakti ning tema edasine saatus ei ole teada.

Dublini menetlus ehk vastutava liikmesriigi määramine

Enne kui minnakse üle rahvusvahelise kaitse sisulise menetluse juurde, määratakse kindlaks Euroopa riik, mis on varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav. Nendeks riikideks võivad olla Euroopa Liidu riigid, Island, Norra ja Šveits.

Seda menetluse osa kutsutakse Dublini menetluseks (Dublini konventsiooni ja Dublini määruse järgi). Euroopa Liidu liikmesriigina lähtub Eesti vastutava liikmesriigi tuvastamisel just Dublini määrusest. VRKS sätestab ainult, et PPA vaatab varjupaigataotluse läbi juhul, kui Eesti on määruse kohaselt vastutav liikmesriik, lisaks on mainitud sätted taotleja üleandmise kohta juhul, kui vastutavaks riigiks on mõni muu riik.

Määruse eesmärgiks on vähendada riikide halduskoormust ning vältida varjupaigasüsteemi ärakasutamist. Dublini määruse eesmärgiks on ära hoida olukordi, kus varjupaigataotleja esitab taotluse mitmes liikmesriigis korraga või kus ükski riik ei võta vastutust taotluse läbivaatamise eest. Paraku on Dublini määrus küllalt probleemne, kuna tegelikkuses ei jagune koormus riikide vahel võrdselt, vaid taotluste läbivaatamise vastutus langeb enamjaolt just Euroopa Liidu lõunapoolsetele piiririikidele (eeskätt Itaalia, Malta, Kreeka, Bulgaaria), kuna varjupaigataotlejad läbivad Euroopa riikidesse jõudmisel esimesena just neid riike.

Selle olukorra leevendamiseks on 2013. aastal uuendatud määruses selgemalt välja toodud artiklid, mille alusel võivad riigid, mis ei ole seaduse kohaselt vastutavad liikmesriigid, vastutuse siiski enda peale võtta humaansetel kaalutlustel või selleks, et mitte koormata piiririiki. Samuti ei tohiks taotlejat vastutavasse riiki tagasi saata juhul, kui esineb oht, et vastutav riik ei ole võimeline varjupaigamenetlust piisavalt hästi läbi viima või kui varjupaigataotlejat võib tagasisaatmisel ohustada ebainimlik kohtlemine või piinamine.9

Lisaks on uuendatud Dublini määruses konkreetselt kirjas, et taotlejat peab Dublini määrusest ja sellega kaasnevatest tagajärgedest informeerima kohe pärast varjupaigataotluse esitamist. Ideeliselt peaks taotleja informeerimine olema üks esmastest toimingutest, mis temaga 48 tunni jooksul läbi viiakse, samas näitab Eesti Inimõiguste Keskuse praktika, et tegelikkuses ei saa taotlejad tihti paljudest detailidest aru. Sellegipoolest teab siiski suurem osa varjupaigataotlejatest, mida Dublini menetlus endast üldjoontes kujutab ning miks võib juhtuda nii, et nad saadetakse Eestist mõnda muusse riiki. Seega võib öelda, et taotlejad on üldjoontes üsna hästi informeeritud Dublini määruse põhimõtetest.

Isiklik vestlus

Dublini määrus sätestab, et taotlejaga tuleb läbi viia isiklik vestlus, et lihtsustada vastutava liikmesriigi määramist. Samas on määruses mainitud, et vestlust võib ära jätta kui taotleja on edastanud kogu vajaliku informatsiooni vastutava riigi määramiseks. Kui vestlus siiski toimub, siis nagu tavalise sisulise menetluse intervjuu puhul, peab olema tagatud konfidentsiaalsus ning taotlejal peab olema võimalik kasutada tõlki. VRKS ei sätesta eraldi kohustust sellise intervjuu läbiviimiseks varjupaigataotlejaga, pigem on keskendutud isiklikele vestlustele, mis viiakse läbi sisulise menetluse käigus. Sellest võib järeldada, et Eesti seaduste järgi peaks igal juhul välismaalasega läbi viima esimese põhjaliku intervjuu, eeldades, et ei ole piisavalt tõended välistamaks Eesti riigi vastutust.

Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid

Dublini määruse kohaselt on vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumid kindlas järjestuses. Esiteks, suurt rolli mängivad taotleja pereliikmed, õed-vennad või muud sugulased, kes on taotlenud või saanud rahvusvahelise kaitse mõnes muus Euroopa riigis. Sellisel juhul on see riik, kus taotleja pereliikmed viibivad, ka taotleja suhtes vastutav liikmesriik.

Juhul kui perekondlike sidemete kaudu ei ole võimalik taotleja üle vastutavat liikmesriiki määrata, siis omab tähtsust viisa või elamisloa olemasolu. See on üldjuhul üheks tähtsamaks põhjenduseks Dublini menetluse läbiviimisel. Kui taotlejal on mõne liikmesriigi elamisluba või viisa, siis on vastutavaks liikmesriigiks just see riik. Kui taotlejal on mitu elamisluba või viisat, siis vaadatakse, mis on väljaantud elamisloa või viisa kehtivusaeg või millise dokumendi kehtivusaeg lõpeb kõige hiljem.

Juhul kui taotleja on olude sunnil pidanud riiki sisenema ebaseaduslikult, siis vastutab tema taotluse menetluse eest see riik, millesse ta esimesena sisenes. See vastutus kestab ainult 12 kuud. Vastutavaks riigiks võidakse määrata ka riik, kuhu taotleja sisenes ebaseaduslikult ning kus ta oli enne varjupaigataotluse esitamist elanud vähemalt 5 kuud. Samuti, kui taotleja esitab oma taotluse mõne liikmesriigi lennujaama rahvusvahelisel transiidialal, siis vastutab taotluse menetlemise eest see liikmesriik.

Juhul kui nende kriteeriumite järgi ei ole võimalik otsustada, kes on vastutav liikmesriik, on taotluse menetlemise eest vastutav see riik, kus taotleja esitas esimese varjupaigataotluse. Seda protsessi lihtsustab Eurodac-andmebaas, kus on olemas andmed kõikidest välismaalastest, kes on ebaregulaarselt riigipiiri ületanud või ebaseaduslikult riigis viibides tabatud, ning välismaalastest, kes on kusagil varjupaigataotluse esitanud.

Kui nende kriteeriumite põhjal leiab riik, kus varjupaigataotleja parajasti esitas rahvusvahelise kaitse taotluse, et selle peaks läbi vaatama mõni muu liikmesriik, siis tuleb võimalikult kiiresti esitada teisele liikmesriigile palve taotleja vastu võtta. Palve tuleb esitada vähemalt 3 kuu jooksul pärast varjupaigataotluse esitamist ning palve saanud riigil on kohustus vastata vähemalt kuu jooksul. Juhul kui tegemist on vastavusega Eurodac-süsteemis, siis tuleb palve esitada kahe kuu jooksul pärast asjaolude avastamist ning palve saanud riigil on kohustus vastata kahe nädala jooksul. Samas, kui on vajalik kiire menetlus, siis võib palve esitanud riik nõuda vastust nädala jooksul. Juhul kui palve saanud riik ei vasta vastuvõtmist nõudnud liikmesriigile, siis loetakse vastust positiivseks ning palve saanud riik määratakse vastutavaks liikmesriigiks. Seega võib Dublini menetlus kokku aega võtta mõnest nädalast mõne kuuni.

Otsuse vaidlustamine

Kui Politsei- ja Piirivalveameti poolt tehakse otsus, et vastutavaks liikmesriigiks on muu riik kui Eesti, on taotlejal alati võimalik esitada kaebus Halduskohtule, et asjaolud vaidlustada. Koos kaebusega esitatakse esialgse õiguskaitse taotlus, millega taotletakse pikendust teisele riigile väljaandmisele kohtumenetluse ajaks, et tagada kohtumenetluse efektiivsus. Tähtajaks selliste otsuste edasikaebamise puhul on 10 päeva. Kuna tegemist on välismaalastega, kes Eesti seadustega kursis ei ole, tuleb neile igal juhul võimaldada õigusnõustaja ja tõlgi abi kaebuste esitamisel. Tasuta õigusabi tuleb taotlejale võimaldada juhul, kui tal ei ole võimalik ise õigusabi eest tasuda.

Juhul kui taotlejal esindajat ei ole, on tal võimalik taotleda riigi õigusabi või pöörduda Eesti Inimõiguste Keskuse poole, et nemad aitaksid riigi õigusabi taotluse täitmisel või esindaksid neid kohtus. Riigi õigusabi taotlemiseks on taotlejatel tavaliselt vajalik kõrvaline abi, sest tulenevalt keelebarjäärist ja haridustasemest ei pruugi isikud sellega hakkama saada. Samas, Halduskohtul on õigus keelduda tasuta riigi õigusabi võimaldamisest, juhul kui kaebusel ei ole positiivset väljavaadet. Sellisel juhul tõenäoliselt keeldutakse ka kaebusega edasistest toimingutest, kuid ka selle võib varjupaigataotleja vaidlustada. 2014. aastal ei ole taotlejatele keeldutud õigusabi andmisest kui nad on seda taotlenud rahvusvahelise kaitse keelduva otsuse vaidlustamiseks.

Kui kaebus võetakse menetlusse, kuid esimese astme kohus ei rahulda taotleja kaebust, on varjupaigataotlejal õigus kohtuotsus edasi kaevata Ringkonnakohtusse, juhul kui tal on selleks aluseid. Kui Ringkonnakohus ei rahulda appelatsiooni, siis on aluste olemasolul taotlejal võimalik otsus edasi kaevata Riigikohtusse. Juhul kui Riigikohus kassatsioonkaebust menetlusse ei võta, on võimalik pöörduda Euroopa Inimõiguste Kohtu poole.

Varjupaigataotleja õigus Dublini määruse raames tehtud otsust edasi kaevata ei peata aga isiku teisele liikmesriigile üleandmise täideviimist, kui kohus ei otsusta teisiti.10 Uue menetlusdirektiivi raames tuleb alates juulist 2015 tagada varjupaigataotlejale õigus jääda liikmesriiki kaebuse esitamiseks. Juhul kui varjupaigataotleja esialgne õiguskaitse taotlus rahuldatakse õigeaegselt, siis kohtuvaidluse ajaks on isikule siiski tagatud Eestis viibimise võimalus.

Tavamenetlus

Juhul kui Eesti on varjupaigataotluse menetlemise üle vastutav riik, jätkub sisuline menetlus, mis koosneb taotleja ütluste kogumisest, päritolumaa informatsiooni otsimisest, vajalike ekspertiiside läbiviimisest ning varjupaigataotluse suhtes otsuse tegemisest. Politsei- ja Piirivalveamet peab varjupaigataotluse läbi vaatama erapooletult ning individuaalselt ja varjupaigamenetluse ajal tuleb rangelt jälgida konfidentsiaalsuse printsiipi, sest menetlus ei ole avalik. Teatud informatsiooni võib avaldada vaid konkreetse menetlusega seotud ametiasutustele päringute tegemisel. Konfidentsiaalsuse printsiibi tagamiseks on menetlusega seotud isikutel keelatud ühendust võtta taotleja päritolumaa ametivõimudega.

PPA hindab otsuse tegemisel esitatud tõendeid koos päritolumaa teabega, mis peab pärinema usaldusväärsetest allikatest, ning analüüsib seda seostatuna taotleja ütlustega. Varjupaigataotluse ja taotleja ütluste läbivaatamisel ning otsuse tegemisel peab menetleja silmas pidama, mida käsitletakse VRKS-i raames tagakiusamisena rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste või sotsiaalsesse gruppi kuulumise pärast, et otsustada pagulasseisundi andmise tarvilikkust.11 Seadus sätestab, et tagakiusamine peab olema tõsine ja korduv inimõiguste rikkumine, muuseas füüsiline või vaimne vägivald (sh seksuaalne väärkohtlemine), diskrimineerivad meetmed taotleja päritoluriigi ametivõimude poolt ja alusetu või ebaproportsionaalne süüdimõistmine. Tagakiusamine võib aset leida ka pärast taotleja lahkumist päritoluriigist, peaasi, et taotlejat varitseks oht päritolumaale tagasipöördumisel. Lisaks, juhul kui varjupaigataotleja ei kvalifitseeru pagulaseks, siis võib ta siiski kvalifitseeruda täiendava kaitse saajaks, kui on alust arvata, et tema Eestist tagasi- või väljasaatmine päritoluriiki võib talle nimetatud riigis kaasa tuua tõsise ohu, sealhulgas talle surmanuhtluse kohaldamise või täideviimise, tema piinamise või tema suhtes ebainimlike või inimväärikust alandavate kohtlemis- või karistamisviiside kasutamise; samuti konkreetselt tema või üldse tsiviilisikute elu ohtu sattumise või tema või tsiviilisikute kallal vägivalla rakendamise rahvusvahelise- või riigisisese relvakonflikti tõttu.

PPA määrab otsuse tegemiseks taotleja ütluste alusel taotleja subjektiivse tagakiusukartuse, tagakiusu aluse, tagakiusaja ning objektiivse tagakiusukartuse. Lisaks hindab PPA taotleja ütluste üldist usutavust (sh kas ütlustes esineb vastuolusid).

Taotleja ütluste usutavuse tuvastamiseks otsib PPA menetleja päritolumaa kohta informatsiooni, mis kas tõendavad või seavad kahtluse alla taotleja seletused. Lisaks analüüsib ja võrdleb menetleja taotleja ütlusi erinevate menetlustoimingute ajal – varjupaigataotluse esitamisel, kohtuistungitel ja intervjuudel. Taotleja seletusi peetakse usutavateks, kui need on järjekindlad, tõenäolised, sisaldavad olustikulisi ja isiklikke asjaolusid ning neis puuduvad vastuolud.

Kui pärast esmaste toimingute läbiviimist on taotleja isiku tuvastamisega probleeme, siis on PPA-l õigus tellida ekspertiise. PPA on näiteks tellinud dialektiekspertiise, hindamaks, kas taotleja on siiski pärit riigist, kust ta väidab ennast pärit olevat, samuti on võimalik tellida ekspertiise taotleja armide ja haavade uurimiseks, et veenduda haavade tekkimise meetodites ja armide vanuses.

Tavamenetluse kestvuse kohta sätestab VRKS, et juhul kui menetlus võtab aega rohkem kui 6 kuud, siis tuleb taotlejat sellest teavitada ning võimaluse korral öelda ka uus otsuse tähtaeg. 2014. aasta praktika kohaselt kestavad menetlused 6 kuud, mitte vähem, sest varjupaigataotlejate arv on tõusnud ning PPA halduskoormus seeläbi suurenenud. Kui tegemist on keeruka kaasusega (nt on palju informatsiooni, mida kontrollida) ning menetleja ei ole võimeline otsust 6 kuu jooksul tegema, siis võib menetlustähtaega pikendada ning viivitusest tuleb teavitada ka taotlejat või taotleja esindajat. Menetlustähtaja pikendamisel võtab menetleja arvesse, millal ta arvab, et otsus valmis saab ning pikendab seda vastavalt kaasuse keerukusele; need tähtajad võivad varieeruda suurel määral. Üldjuhul ei veni menetlus pikemaks kui 8 kuud, maksimaalselt võib otsuse tegemist edasi lükata 12 kuud.

Isiklik vestlus

Kõige tähtsam osa sisulise menetluse puhul on varjupaigataotleja õigus esitada omapoolseid fakte ja selgitusi varjupaigamenetluses tähtsust omavate asjaolude kohta. See leiab aset isikliku vestluse näol menetlejaga. Samas sätestab VRKS, et seda õigust ei pea taotlejale võimaldama juhul, kui tegemist on ilmselt põhjendamatu varjupaigataotlusega, kui menetlejal on piisavalt informatsiooni otsuse tegemiseks või kui taotleja ei ole võimeline intervjuud andma. 2014. aasta praktikast nähtub, et taotlejatega on isiklik vestlus alati läbi viidud. Vestlus leiab tavaliselt aset kahe kuu jooksul pärast varjupaigataotluse esitamist.

Isikliku vestluse ajal selgitab menetleja intervjuu eesmärki ja korda. Seejärel palub menetleja kõigepealt taotlejal oma sõnadega rääkida kõikidest põhjustest, miks ta vajab rahvusvahelist kaitset. Pärast küsib menetleja täpsustavaid küsimusi, mis on tekkinud kas taotleja varasematest ütlustest, varjupaigataotluses märgitust või päritolumaa informatsioonist lähtudes.

Isiklike vestluste puhul on kaasatud ka tõlk, sest menetlus käib eesti keeles, mida taotlejad üldjuhul ei valda. Kõik, mida räägitakse intervjuu ajal, pannakse kirja protokolli, intervjuudest video- ja audiosalvestisi Eestis ei tehta. Samuti pole 2014. aastal kasutatud videokonverentsi teel tõlkimist, kuid seda võimalust on varasematel aastatel vaja läinud situatsioonis, kus vajamineva keele tõlk oli saadaval vaid välismaal. Pärast intervjuu lõppu toimub protokolli tagasitõlkimine, mille käigus on taotlejal õigus teha parandusi ja sisse viia täiendusi protokolli teksti. Samas jääb alles ka kogu esialgne jutt ning lisatud või kustutatud informatsioon märgitakse vastavalt. See annab varjupaigataotlejale võimaluse parandada oma vastuseid, kui näiteks tõlkimise käigus on teatud informatsioon kaduma läinud või valesti kirja pandud. Seega on taotlejal teatud kontroll tõlkekvaliteedi üle. Eestis aset leidvate menetlustoimingute jaoks kasutatavad tõlgid on üldjuhul tuttavad tõlkekvaliteedi nõudmistega sellistes olukordades ning üritavad tõlkida sõna-sõnalt kõik, mida taotleja räägib. Tõlkide puhul, kes seda tööd rutiinselt ei tee, esineb rohkem probleeme ning kiputakse taotleja ütlusi tõlkima pigem kokkuvõtvalt, mis võib tekitada arusaamatusi. Üldjuhul on Eesti Inimõiguste Keskus tõlke kvaliteediga rahul, kuna enamus varjupaigataotlejatest valdavad keeli, mille tõlgid on Eestis vabalt saadaval (vene, araabia, prantsuse ja hispaania keel). 2014. aastal tõstatus tõlke kvaliteediga seoses probleem vaid ühel korral.

Varjupaigataotlejal on õigus ka esindaja kohalviibimisele isikliku vestluse ajal. Üldjuhul avaldavad taotlejad mõned päevad pärast varjupaigataotluse esitamist soovi kohtuda Eesti Inimõiguste Keskusega, kust on võimalik taotlejale määrata esindaja. Esindaja esimesteks ülesanneteks on varjupaigataotleja ettevalmistamine isiklikeks vestlusteks menetlejaga, varjupaigamenetluse kohta teabe võimaldamine ning vajadusel ka selgitamine kinnipidamise põhjuste ja edasikaebamise korra kohta. Seetõttu peaksid Inimõiguste Keskuse kliendid olema piisavalt hästi informeeritud isikliku vestluse korrast ja eesmärgist juba enne selle toimumist. Kui varjupaigataotleja on Inimõiguste Keskuse klient, siis üldjuhul on taotlejale isikliku vestluse ajal esindaja samuti tagatud. Vestluse ajal jälgib esindaja, et vestluse läbiviimisel järgitakse menetlusreegleid ning et taotlejalt küsitakse selgitusi kõige kohta, mis oleks oluline varjupaigamenetluse otsuse täideviimiseks. Isiklikul vestlusel ei ole ajalist limiiti ning vestlus võib võtta ka 8 tundi või jätkuda järgmisel päeval. Menetleja jälgib, et kõik küsimused saaksid küsitud ja vastatud ning et taotleja saaks selgitada kõike, mida ta seonduvalt varjupaiga palumisega soovib.

Tavaliselt toimub varjupaigataotlejatega ainult üks vestlus, aga kui menetlejal on vaja teatud asjaolusid täpsustada pärast esimese põhjaliku vestluse läbiviimist või ilmnevad täiendavad asjaolud, siis määratakse taotlejaga teine isiklik vestlus. Selle vestluse eesmärgiks on ainult täiendavate küsimuste küsimine ning taotlejale ei anta enam võimalust jutustada kõikidest põhjustest, miks ta varjupaika palus. Küsimused on üsna konkreetsed ning faktipõhised. Olenevalt kaasusest võib PPA vajaduse korral isikuga läbi viia ka kolmanda isikliku vestluse. Samas võib PPA täiendava vestluse ehk teise isikliku vestluse ja kolmanda isikliku vestluse asemel isikule saata ka täiendavad küsimused, millele PPA ootab kirjalikku vastust määratud tähtajaks.

Otsus varjupaigataotluse kohta

Sisuline menetlus võib lõppeda kas positiivse või negatiivse otsusega. Positiivse otsuse puhul antakse taotlejale rahvusvaheline kaitse: pagulasstaatus, täiendava kaitse staatus või ajutise kaitse staatus. Ajutine kaitse on erandlik menetlus ning ajutine kaitse väljastatakse välismaalastele, kes on sunnitud oma päritolumaalt massiliselt välja rändama sealse relvakonflikti, vägivalla või süsteemse inimõiguste rikkumise tõttu. Eestis pole ajutise kaitse seisundit veel kordagi antud. Pagulasseisundi saajale antakse 3-aastane elamisluba, isikutunnistus ning reisidokument. Täiendava kaitse saajale ning ajutise kaitse saajale antakse 1-aastane elamisluba ning isikutunnistus. Täiendava kaitse saaja saab ka reisidokumendi, kuid ajutise kaitse saajale võimaldatakse vaid ühekordne reisiluba. Vastavaid dokumente peab isik eraldi taotlema pärast varjupaigaotsuse saamist.

Enne negatiivse otsuse tegemist peab PPA haldusmenetluse seaduse raames andma varjupaigataotlejale võimaluse esitada omapoolseid vastuväiteid ja selgitusi PPA poolt välja toodud seisukohtadele ja vastuoludele. Vastavalt menetluse ajal kogutud informatsioonile koostab PPA kirjaliku seisukoha isiku subjektiivse tagakiusukartuse ja tagakiusaja kohta, toob välja vastuolud taotleja ütlustes ning taotleja ütluste ja päritolumaa informatsiooni vahel ning määrab tähtaja antud kirjale vastamiseks.12 Taotlejal on seega õigus anda veelkord enda seisukoht PPA poolt väljatoodud selgitustele ja olukorda selgitada. PPA peab seejärel taotleja vastused arvesse võtma lõpliku otsuse tegemisel.

Kui taotleja subjektiivne tagakiusukartus ei ole objektiivsete asjaoludega põhjendatud, loetakse varjupaigataotlus põhjendamatuks ning tehakse negatiivne otsus. Negatiivse otsuse puhul keeldutakse taotlejale rahvusvahelise kaitse andmisest ning lükatakse tema varjupaiga- ja elamisloataotlus tagasi. Kui taotleja ei soovi esitada kaebust talle edastatud otsuse kohta, siis tuleb tal Eestist lahkuda (juhul kui tal pole muid aluseid Eestis viibimiseks). Üldjuhul antakse taotlejale 10 päeva vabatahtlikult riigist lahkumiseks enne kui kohaldatakse lahkumisettekirjutuse sundtäitmist. Erandlikel juhtudel on taotlejatele antud ka 30 päeva aega vabatahtlikult riigist lahkumiseks. Lahkumisettekirjutus võib olla taotlejale tehtud ka sundtäidetavana piiril enne varjupaigamenetluse algatamist, mistõttu negatiivse otsuse puhul uut lahkumisettekirjutust ei tehta ning kui taotlejal pole enam seaduslikku alust Eestis viibimiseks, siis talle ei võimaldata vabatahtlikku naasmist ning ta saadetakse sundkorras Eestist välja (loe lähemalt väljasaatmise ja toetatud tagasipöördumise peatükist).

Eesti Inimõiguste Keskus on täheldanud, et varjupaiga- ja elamisloa andmisest keeldumise alusteks on enamasti taotlejate ütluste vastuolulisus ja ebajärjekindlus, mistõttu PPA-l on kahtlused, et taotleja ei räägi tõtt dokumentide puudumise või oma viimase elukoha kohta. Lisaks tuuakse PPA poolt põhjuseks, et taotleja on esitanud taotluse vale nime all või teadlikult hävitanud või esitamata jätnud varjupaigamenetluseks olulised dokumendid (näiteks isikut tõendavad dokumendid), on teadlikult valetanud osade andmete kohta või andnud ebaõigeid seletusi. Rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumist põhjendatakse ka sellega, et taotleja on PPA-le jätnud mulje, justkui esitas ta varjupaigataotluse selleks, et vältida riigist väljasaatmist.

Lisaks positiivsele ja negatiivsele otsusele on taotlejal alati võimalik ise varjupaiga taotlemisest loobuda ja taotlus tagasi võtta. Juhul kui taotleja põgeneb, varjab ennast või ei ilmu menetlustoimingutele, loetakse tema varjupaigataotlus kaudselt tagasi võetuks. Nendel juhtudel lõpetatakse varjupaigataotluse menetlemine tagasilükkava otsuse tegemisega.

Erivajadustega varjupaigataotlejad

Kui varjupaigataotleja on saatjata alaealine või piiratud teovõimega, siis eksisteerivad menetluses teatud erisused. Esiteks, saatjata alaealise või erivajadustega taotleja varjupaigataotlused võib PPA läbi vaadata eelisjärjekorras, samuti võib eelisjärjekorras läbi vaadata hästi põhjendatud varjupaigataotluse. Saatjata alaealise puhul kaasatakse kõikide menetlustoimingute ajaks vajaduse korral isik, kes on vastavate erialateadmistega. Saatjata alaealiste taotlejatele peab PPA menetlustoiminguteks määrama ka seadusliku esindaja.

Kui tegemist on alaealise, eaka, raseda või alaealiste lastega üksikvanemaga, siis on erivajadustega inimese kindlaksmääramine küllalt lihtne protsess. Kahjuks pole aga VRKS-is sätestatud protsessi varjupaigataotlejate erivajaduste kindlakstegemiseks, nagu seda eeldab juulis 2015 kehtima hakkav uus vastuvõtutingimuste direktiiv, mille kohaselt tuleb läbi viia individuaalne hindamine haavatavate isikute erivajaduste kindlakstegemiseks. Kuigi VRKS näeb ette, et haavatavate isikute kinnipidamise puhul arvestatakse nende erivajadustega, siis tegelikult ei ole toimivat süsteemi nende erivajaduste kindlakstegemiseks. See on eriti oluline näiteks piinamis- või vägistamisohvrite puhul, kes ei pruugi ise koheselt välja öelda, mis nendega aset leidnud on. Eestis näitab praktika, et piinamisohvreid koheldakse pigem samamoodi nagu kõiki teisi varjupaigataotlejaid ja piinamise ohvritel on tulnud viibida ka kinnipidamiskeskuses.

Praktikas on Eestis olnud väga vähe saatjata alaealisi, 2014. aastal oli neid kaks. Samuti pole Eestis varjupaika taotlevate isikute seas olnud palju erivajadustega isikuid.

Otsuse vaidlustamine

Varjupaigataotlejal on õigus esitada varjupaigataotluse otsuse suhtes kaebus Halduskohtusse, et see vaidlustada. Ajaliimit kaebuse esitamiseks on 10 päeva. Kohust edastatakse kaebus Politsei- ja Piirivalveametile, kes peab kaebusele vastama määratud tähtaja jooksul, ühtlasi määratakse kohtuistungi aeg, juhul kui taotleja on soovinud suulist menetlust. Kaebusmenetluse võib läbi viia ka kirjalikult, sellisel juhul istungit ei toimu ning kõik vajalikud dokumendid ja seisukohad edastatakse kohtusse elektrooniliselt. Samad nõuded kehtivad ka ringkonnakohtumenetluses. Varjupaiga- ja elamisloa andmisest keeldumisega seonduvaid halduskohtuistungeid salvestatakse ning osapooltel on hiljem võimalik salvestistega tutvuda.

Kui Halduskohus ei rahulda taotleja kaebust, on taotlejal õigus Halduskohtu otsus edasi kaevata Ringkonnakohtusse, juhul kui Halduskohtu otsus ei ole olnud õiguspärane ja selle tühistamiseks esineb alus (näiteks kui leitakse, et kohus on tõendeid valesti hinnanud). Taotlejal on võimalik Ringkonnakohtu otsus edasi kaevata ka Riigikohtusse.

Eesti Inimõiguste Keskuse pagulaskliiniku õigusnõustajad võivad aidata taotlejat Halduskohtusse kaebuse esitamisel ning tasuta riigi õigusabi taotlemisel, millele taotlejal on õigus, kui tal puuduvad materiaalsed vahendid esindaja palkamiseks (Eesti Inimõiguste Keskus võib abistada ka advokaadi leidmisega, kui taotlejal on vajalikud finantsilised vahendid olemas). Kui Eesti Inimõiguste Keskus on sisulise menetluse ajal olnud varjupaigataotleja esindajaks, siis võib Keskus vajaduse korral jätkata ka esindajana või nõustajana kohtumenetluses.

2014. aasta praktika kohaselt rahuldab kohus varjupaigataotleja riigiõigusabi taotluse PPA varjupaigast keeldumise otsuse edasikaebamiseks, määratud advokaat jätkab vajadusel ka Ringkonna- ja Riigikohtus. Riigi õigusabi paremaks tagamiseks haldusasjades korraldati 2014. aastal konkurss, mille võitis Rask advokaadibüroo. Rask advokaadibürooga sõlmiti kahe-aastane leping, mille kohaselt osutab antud büroo riigi õigusabi haldusasjades üle Eesti. Kuna varjupaigataotlejatel on taotluse negatiivse otsuse peale kaebuse esitamiseks aega vaid 10 päeva, siis tänu sellele korraldusele on varjupaigataotlejatel nüüd reaalne võimalus saada õigusabi enne 10-päevase tähtaja möödumist ning koos advokaadiga esitada kaebus Halduskohtusse.

Kui varjupaigataotlejale on negatiivse otsuse tõttu tehtud ettekirjutus riigist lahkumiseks, siis tulenevalt seadusest ei pöörata seda täitmisele enne Halduskohtu otsust. Ringkonnakohtusse ja Riigikohtusse edasikaebamisel tuleb koos kaebusega esitada esialgse õiguskaitse taotlus, mis tagaks, et kohtumentluse ajal ei pöörataks ettekirjutust täitmisele.

Arengud 2014. aastal

Suurim muudatus VRKS-is, mis muutis varjupaigataotlejate olukorda, jõustus 1. jaanuaril 2014. Kui enne seda pidid varjupaigataotlejad, kes esitasid varjupaigataotluse kinnipidamiskeskuses või pärast väljasaatmismenetluse alustamist (ehk siis pärast ebaregulaarset piiriületust), viibima varjupaigamenetluse lõpuni kinnipidamiskeskuses, siis 1. jaanuaril 2014 jõustusid muudatused, mis sätestasid selgemalt kinnipidamise alused, kohustuse hinnata, kas järelevalvemeetmeid saab tõhusalt kohaldada, ja kohustuse iga kahe kuu tagant hinnata kinnipidamise aluste jätkuvat olemasolu, kinnipidamise vältimatut vajadust ning proportsionaalsust.

Samas on 2014. aastal hakatud varjupaigataotlejaid kriminaalkorras karistama ebaregulaarse piiriületuse eest: PPA kas teeb kahtlustatavana kinnipidamise asendamise ja riigituludesse makse vastuvõtmise akte või algatab kriminaalmenetlusi, mis on lõppenud maakohtus kokkuleppemenetluse raames süüdi mõistmisega ning 4-kuuse vangistusega, mida ei pöörata täitmisele, kui süüdistatav katab menetluskulud ning ei pane uut tahtlikku kuritegu toime 3-aastase katseaja jooksul. Selline tegevus on vastuolus 1951. aasta Genfi pagulaskonventsiooniga, mis keelab varjupaigataotlejate karistamise ebaregulaarse piiriületuse eest (loe pikemalt kinnipidamise peatükist).

Seoses hiljutiste muudatustega Euroopa ühises varjupaigasüsteemis, mis hõlmab kolme direktiivi ja kahte määrust, on Eesti VRKS-i sisse toonud ka teatud muudatusi. Hetkel on menetluses seaduseelnõu, mis peaks tähtaegselt (juuliks 2015) uued direktiivid üle võtma. Seaduseelnõu näeb muuseas ette muudatusi seoses erivajadustega taotleja olukorra hindamisega ning Eesti territooriumil viibimise alustega seoses erinevate otsuste vaidlustamisega (eelnõu katab nii piiripealse menetluse käigus tehtud otsuseid kui ka Dublini määruse raames langetatud otsuseid).

2014. aastast on võimalik varjupaigataotlust esitada kõikides Politsei- ja Piirivalveameti büroodes üle Eesti, varem oli see võimalik vaid Eesti piiril või Tallinnas.

Vajalikud muudatused

  1. Viia Eesti seadusandlus vastavusse uuest vastuvõtudirektiivist tuleneva kohustusega viia läbi inimeste erivajaduste hindamine.
  2. Viia Eesti seadusandlus vastavusse uuest menetlustoimingute direktiivist tuleneva varjupaigataotlejate õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile piiripealses menetluses.
  3. Lõpetada varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületamise eest. Kontrollida karistusseadustiku § 258 ning kriminaalmenetluse seadustiku § 219 vastavust Eesti Vabariigi põhiseadusele ning pagulasseisundi konventsioonile.
  4. Viia piiripunktides sisse sõltumatu piirimonitooring, tagamaks, et sealsed toimingud tehakse vastavalt siseriiklikule ja rahvusvahelisele õigusele.
Anni Säär
Eesti Inimõiguste Keskuse õigusekspert
Julia Kozik
Eesti Inimõiguste Keskuse õigusnõustaja